Plan Maestro Atlampa

Herramientas de financiamiento

Considerar la instrumentación para la gestión del suelo y sobre todo para el financiamiento del Plan Maestro de Atlampa, es relevante sobre todo para la construcción de la imagen objetivo. Por tal motivo, se trata de que este apartado siente las bases instrumentales para la elaboración del Plan Maestro de Atlampa. Se presenta un análisis en función de los antecedentes industriales de la colonia, poniendo plena atención a los espacios e inmuebles relacionados con dichas actividades. Con ello se pretende tener un acercamiento que sirva de base para la obtención de recursos financieros que coadyuven en la futura puesta en marcha del Plan Maestro. Con esto se analizan una serie de instrumentos urbanos relacionados directamente con la gestión del suelo, destacando aquellas posibilidades para financiar las necesidades del desarrollo urbano, infraestructura, vivienda y la reconversión industrial en Atlampa.

En diversos análisis se ha señalado que una de las principales fuentes de financiamiento para cualquier gobierno de una ciudad, es el impuesto asociado al suelo. Este tipo de instrumento se encuentra interiorizado en los procesos administrativos del gobierno de la Ciudad y por lo tanto es factible su ejecución, sobre todo por estar estrechamente relacionado con la propiedad del suelo.[1] En este sentido, el suelo constituye una fuente de riqueza cuya fiscalización es la más eficiente desde el punto de vista de la recaudación en comparación a otras fuentes de ingresos propios como los derechos por la prestación de servicios, los productos, aprovechamientos, etc.

Dentro de los impuestos asociados al suelo, existen distintas modalidades de impuestos que capturan una fracción del valor del suelo, ya sea por la propiedad o posesión (impuesto predial) por la compra (impuesto sobre adquisición de inmuebles o traslado de dominio), por la subdivisión o fusión de predios. Otra de las modalidades con las cuales la Ciudad puede recaudar recursos a través del suelo, es la intensidad en el uso del mismo, es decir, cobrando un derecho por permitir al propietario o inversionista inmobiliario, incrementar la intensidad de uso (i.e. construir un piso adicional). Este derecho de desarrollo adicional que compra el propietario o inversionista debería canalizarse a un fondo público del gobierno de la Ciudad para mejorar el espacio público, la infraestructura y mitigar el impacto de la intensificación en el uso del suelo; y su manejo debería ser transparente. Lo que ocurre actualmente es que la compra de ese derecho de desarrollo se da entre el inversionista y el funcionario en turno en un marco de opacidad y fuera de la ley o la norma.

Una de las principales herramientas asociadas a la recaudación es el impuesto derivado de la valorización del suelo por la promoción y realización de obras públicas por parte del gobierno de la Ciudad, conocido como impuesto a la plusvalía. Este impuesto establece la recupera de una fracción de la valorización, a través de una tasa que se aplica regularmente con base a la diferencia de valor entre el período base y un segundo período de tiempo. Fundamenta su legitimidad en una lógica en la cual, el propietario del suelo se beneficia por la obra pública que realizan tanto la Alcaldía como el gobierno de la Ciudad (i.e. introducción de infraestructura urbana, vías, mantenimiento y conservación de calles, parques, espacios públicos, transporte público, etc.) sin haber realizado algún tipo de aportación e inversión.

El cambio en el uso del suelo es considerado como otro factor que beneficia directamente al propietario, estos cambios en la regulación del suelo se encuentran de manera explícita en los programas de desarrollo urbano, ya sea a partir de su actualización y/o modificación. Un cambio en el uso del suelo suele tener efectos sobre la valorización. Se estima que un cambio del uso de suelo de habitacional a mixto o comercial, puede multiplicar el valor del suelo en 5 o 10 veces más. Incremento que depende de otros factores contextuales, como cercanía a usos especializados relacionados con actividades comerciales y de servicios principalmente; además de las generadas por el mercado inmobiliario. Situación a considerar en el caso de Atlampa debido a los usos industriales prevalecientes que son sujetos de presión para forzar cambios del uso de suelo de mayor rentabilidad.

La venta de derechos de desarrollo se plantea como un instrumento de gestión, administración, fomento y financiamiento, que tiene la capacidad de generar recursos económicos a través de la venta de superficies adicionales para construcción al permitir el incremento de altura en las edificaciones, en zonas estratégicamente determinadas.

La realidad de Atlampa no es lejana de estás dinámicas, sobre todo porque hoy día existen usos habitacionales y mixtos que ejercen fuertes presiones sobre los usos industriales preferentemente sobre bodegas y predios subutilizados. No obstante, en la primera visión de la Alcaldía deja claro, que mantener los usos industriales y aprovechar los predios subutilizados es una de las prioridades que debe prevalecer en este Plan Maestro. Se suma a esta, la sentida necesidad de dar respuesta a un sector de la población que habita en Atlampa que no cuenta con espacios habitables y por lo tanto son claros demandantes de vivienda. Los nueve campamentos generan una importante presión sobre los usos industriales, bodegas y predios subutilizados.

De manera complementaria la Alcaldía ha definido una clara la intensión de inducir el incremento y acondicionamiento de espacios públicos, aprovechamiento de la inversión histórica en infraestructura y equipamiento; además de proyectos de transporte masivo que tienen implicaciones importantes en términos del valor del suelo. Se presenta así, una posibilidad para financiar parte de los proyectos, obras y acciones que se perfilen en el marco estratégico de este Plan. No obstante, es necesario considerar que para el caso de la Ciudad de México (CDMX), las facultades recaudatorias vinculadas al suelo están centralizadas en el Gobierno de la Ciudad, lo que presenta un escenario diferente al resto de los municipios de México.[2]

Esta situación se encuentra explícita en el Artículo 53, Inciso A, numeral 1 de la Constitución Política de la Ciudad de México, en el que se señala que las alcaldías “…estarán dotadas de personalidad jurídica y autonomía con respecto a su administración y al ejercicio de su presupuesto…”, pero no estarán facultadas para contribuir a ese presupuesto a través de ingresos propios, sino a través de participaciones y transferencias que le haga el Gobierno de la CDMX. Sin embargo, en el Código Fiscal de la CDMX, deja clara también la centralización de algunos ingresos a favor del Gobierno de la Ciudad; pues señala que aun cuando dichos ingresos sean consignados como ingresos que perciben las dependencias, órganos desconcentrados, Alcaldías y entidades de la Administración Pública de la Ciudad de México, éstas serán centralizadas a favor de la CDMX a través de la Secretaría de Finanza, aunque ésta podrá regresar una parte de lo recaudado dependiendo del concepto por el cual se recaudó.

Para efectos de este Plan Maestro se ve como ingresos posibles los relacionados al suelo, la propiedad y la construcción; de acuerdo con la Ley de Ingresos 2019 son:

Impuesto predial
Impuesto sobre adquisición de inmuebles
Contribución de mejoras por obras públicas
Derechos por los servicios de expedición de licencias
Derechos por los servicios de supervisión y revisión de obras públicas sujetas a contratos
Derechos por los servicios de alineamiento y señalamiento de número oficial y expedición de constancias de zonificación y uso de inmuebles

Para el caso de Atlampa se consideran como factibles las primeras herramientas, debido a que se encuentran asociados al tamaño del predio, al valor de la construcción y al monto de una transacción inmobiliaria.

[1] “La base del impuesto es visible, inamovible y tiende a reflejar la capacidad de pago del contribuyente”. LUX Consultores en Comercio y Desarrollo SA de CV (s/f) Impuesto predial, análisis y alternativas para mejorar la capacidad recaudatoria en los municipios de México. Ciudad de México. 51p. Disponible en: http://www.cefp.gob.mx/transp/CEFP-CEFP-70-41-C-Estudio0009-010617.pdf. Última consulta: 21 de octubre de 2019.

[2] Todos estos impuestos, derechos, contribuciones e instrumentos de gestión del suelo entran dentro de las facultades que tiene el municipio para la libre administración de su hacienda. El Artículo 115 constitucional establece en la Fracción IV, inciso a) que “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles”. (DOF, 2019).